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Pourquoi le TASPAAT est-il un tribunal expert?

Quand les gens décrivent le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (TASPAAT) comme un tribunal expert, ils le font habituellement pour l’une ou l’autre des deux raisons ci-dessous.

1. Les cours de justice reconnaissent que le TASPAAT a été créé pour jouer un rôle de tribunal expert.

Les cours de justice décrivent souvent le TASPAAT comme un « tribunal expert » ou comme un tribunal possédant des compétences spécialisées (voir Canada Post Corp v. Smith [1998] O.J. No. 1850 (ONCA), par. 22, 47; Mills v. Ontario (Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal) [2008] O.J. No. 2150 (ONCA), par. 24, 32; Rodrigues v. Ontario (Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal [2008] O.J. No. 4103 (ONCA), par. 10, 23).

Ceci est important, car la Cour suprême du Canada a énoncé des critères pour déterminer le degré de déférence que les cours de justice devraient témoigner à l’égard des tribunaux administratifs tels que le TASPAAT (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick [2008] 1 RCS 190), et un élément clé de ces critères est l’expertise du tribunal auteur de la décision visée.

Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême cite le professeur David Mullan, spécialiste très respecté du droit administratif canadien et vice-président du TASPAAT, pour expliquer qu’un principe de déférence

« reconnaît que dans beaucoup de cas, les personnes qui se consacrent quotidiennement à l’application de régimes administratifs souvent complexes possèdent et acquièrent une grande connaissance ou sensibilité à l’égard des impératifs et des subtilités des régimes législatifs en cause » : D.J. Mullan, Establishing the Standard of Review: The Struggle for Complexity? (2004), 17 C.J.A.L.P. 59, p. 93. La déférence commande en somme le respect de la volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines choses, à des décideurs administratifs, de même que des raisonnements et des décisions fondés sur une expertise et une expérience dans un domaine particulier, ainsi que de la différence entre les fonctions d’une cour de justice et celles d’un organisme administratif dans le système constitutionnel canadien (Dunsmuir, précité, par. 49).

L’Assemblée législative de l’Ontario, par l’intermédiaire de la Loi sur la sécurité professionnelle et l’assurance contre les accidents du travail, investit le TASPAAT de la compétence exclusive à l’égard des appels interjetés contre les décisions définitives de la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (CSPAAT). Dans l’arrêt Rodrigues, la Cour d’appel de l’Ontario a noté que l’Assemblée législative a investi le TASPAAT de la clause privative la plus rigoureuse en Ontario (Rodrigues v. Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal, précité, par. 22). Cela signifie que l’Assemblée législative a désigné le TASPAAT comme organe décisionnel expert pour régler tous les appels interjetés dans le cadre du régime de sécurité professionnelle et d’assurance contre les accidents du travail. Les cours de justice peuvent donc intervenir seulement quand une décision du TASPAAT est manifestement déraisonnable (Rodrigues, précité, par. 22).

L’expertise reconnue du TASPAAT explique en grande partie pourquoi une seule des décisions que celui-ci a rendues au cours de ses 28 ans d’existence a été infirmée par suite d'une demande de révision judiciaire.

2. Les décideurs du TASPAAT sont des experts.

L’autre raison pour laquelle le TASPAAT est considéré comme un tribunal expert est que ses décideurs sont sélectionnés et formés pour leur poste.

a) Processus de nomination


Le Secrétariat des nominations de l’Ontario (SNO) supervise le processus initial de recrutement de toutes les personnes nommées à des tribunaux ontariens, y compris au TASPAAT. L’effectif de décideurs du TASPAAT se compose de vice-présidents à plein temps et à temps partiel ainsi que de membres représentant les travailleurs et de membres représentant les employeurs. Une fois leur nomination approuvée, tous les décideurs du TASPAAT sont nommés par décret du lieutenant-gouverneur en conseil de sorte qu’ils sont désignés sous l’appellation de décideurs nommés par décret.

Les personnes intéressées à exercer la fonction de décideur au TASPAAT doivent présenter une offre de service au SNO. Certains principes généraux du processus de recrutement du SNO assurent que le processus de nomination est fondé sur le mérite et que les postes vacants sont annoncés publiquement. Le SNO soumet les candidats à un processus de sélection visant à assurer qu’ils possèdent une grande intégrité personnelle et professionnelle et qu’ils ne sont pas dans une situation de conflit d’intérêts les empêchant de servir le public. Les candidats à une nomination au TASPAAT doivent aussi faire état d'antécédents particuliers de formation et de travail.

Comme il est indiqué sur le site Web du SNO, les appels dont le TASPAAT est saisi font intervenir des questions nouvelles, complexes et litigieuses (par ex. maladies professionnelles et autres problèmes médicaux compliqués, retour au travail, longues périodes d’indemnisation, pénalités imposées aux employeurs et cotisations imputées aux employeurs). Pour devenir vice présidents ou membres du TASPAAT, les candidats doivent entre autres avoir de l’expérience dans l’interprétation et l’application de textes de loi ainsi qu’une compréhension des groupes sociaux et professionnels clients, du système de justice, du droit administratif et des concepts d’équité et de justice.

Sur le plan pratique, il importe de noter que la plupart des vice-présidents du TASPAAT sont des avocats. Les membres représentant les travailleurs et les membres représentant les employeurs du TASPAAT quant à eux possèdent pour la plupart une expérience en contexte syndical ou patronal dans un domaine pertinent au droit en matière de sécurité professionnelle et d’assurance contre les accidents du travail.

Une fois évaluée par le SNO, l’offre de service du candidat est transmise au président du TASPAAT par l’intermédiaire du ministre du Travail de l’Ontario. Toutes les nominations au TASPAAT doivent être recommandées par le président du TASPAAT.

Contrairement au processus suivi dans plusieurs tribunaux, les candidats à la vice-présidence du TASPAAT doivent passer un examen écrit exigeant pour évaluer leurs capacités d’analyse, de compréhension et de rédaction. Seuls les candidats qui obtiennent des notes élevées à l’examen écrit peuvent être recommandés par le président du TASPAAT.

Les recommandations du président du TASPAAT sont approuvées par le ministre du Travail pour ensuite être soumises au Cabinet. Une fois la recommandation approuvée par le Cabinet, le candidat peut être tenu de comparaître devant un comité législatif, plus précisément le Comité permanent des organismes gouvernementaux. Il peut alors être interrogé au sujet de ses qualifications par des membres de l’Assemblée législative. Le Comité permanent fait ensuite savoir à l’Assemblée législative s’il est d’accord avec la nomination du candidat.

Les candidatures retenues doivent ensuite être approuvées par le Cabinet, et les candidats doivent être nommés par décret du lieutenant en conseil.

b) Formation initiale des décideurs du TASPAAT


Une fois nommés par décret, les décideurs suivent un programme de formation de grande envergure dirigé par les avocats du TASPAAT et auquel contribuent des médecins, des infirmières et des cadres supérieurs du TASPAAT. Ils commencent par suivre une formation initiale de quatre semaines en salle de classe pour ensuite observer plusieurs audiences du TASPAAT.

Le droit en matière de sécurité professionnelle et d’assurance contre les accidents du travail est assez complexe. Les décideurs du TASPAAT doivent bien connaître les versions précédentes de la législation relative à la sécurité professionnelle et à l’assurance contre les accidents du travail applicables aux appels dont ils sont saisis. Ils doivent aussi bien connaître la jurisprudence du TASPAAT, laquelle se compose maintenant de plus de 62 000 décisions qui sont toutes accessibles et indexées sur le site Web du TASPAAT. Le TASPAAT a aussi plus de 30 directives de procédure décrivant les règles de procédure à appliquer pendant l’instruction des appels. Enfin, les décideurs du TASPAAT doivent être en mesure d’appliquer les politiques détaillées de la CSPAAT. Les décideurs passent beaucoup de temps à recevoir de la formation au sujet de la terminologie et des concepts médicaux. Ils apprennent aussi à évaluer et à apprécier la preuve technique médicale présentée dans le contexte de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail.

En plus de voir à ce que ses décideurs acquièrent les connaissances spécialisées voulues en matière de sécurité professionnelle et d’assurance contre les accidents du travail, le TASPAAT insiste depuis toujours pour qu’ils reçoivent une formation détaillée sur les principes de justice administrative. Les décideurs doivent être en mesure d’exercer leurs fonctions de manière à respecter l’engagement du TASPAAT à assurer un processus équitable et transparent, comme il est indiqué dans le Code de conduite des membres du TASPAAT.

Après avoir reçu leur formation initiale, mais avant de tenir des audiences, tous les nouveaux vice-présidents du TASPAAT doivent rédiger une décision fictive. Celle-ci est ensuite passée en revue et critiquée par les avocats du Bureau de la conseillère juridique du président. Enfin, les décideurs du TASPAAT doivent assister au programme de formation des décideurs de la Society of Ontario Adjudicators and Regulators (SOAR).

Le programme de formation pratique vise à permettre aux nouveaux décideurs d’acquérir les compétences d’un décideur expérimenté. Au nombre de ces compétences, mentionnons :

c) Mode décisionnel du TASPAAT


Les audiences du TASPAAT sont présidées par un vice-président siégeant seul ou par un comité de trois personnes composé d’un vice-président, d’un membre représentant les travailleurs et d’un membre représentant les employeurs.

Les nouveaux décideurs sont jumelés à un décideur expérimenté du TASPAAT qui joue le rôle de mentor. Le mentor commente la façon dont ils s'acquittent de leurs fonctions et les aide dans l’acquisition de leurs compétences professionnelles de décideur. Une de ces compétences consiste à collaborer efficacement dans un environnement décisionnel tripartite.

d) Formation d'appoint des décideurs du TASPAAT


En plus de leur formation initiale, tous les décideurs du TASPAAT reçoivent une formation d’appoint six mois et un an après avoir été nommés. Cette formation traite de façon plus approfondie de questions juridiques et procédurales complexes, car les décideurs possèdent alors une expérience décisionnelle leur permettant de comprendre le contexte de leur rôle.

Les décideurs sont tenus de recevoir une formation professionnelle continue au TASPAAT. Les occasions de formation dans le domaine médical et juridique sont abondantes, qu'il s'agisse de présentations informelles à l’heure du déjeuner ou des jours de formation qui ont lieu trois fois par année. Le TASPAAT favorise aussi la collégialité en plaçant chaque décideur dans une équipe dirigée par un décideur expérimenté. Les équipes se rencontrent régulièrement ce qui permet aux décideurs d’échanger en petits groupes au sujet de questions juridiques et procédurales d’intérêt commun.

e) Ressources à la disposition des décideurs du TASPAAT


Une fois nommés, les décideurs du TASPAAT disposent d’une panoplie de ressources pour rédiger leurs décisions. Les auxiliaires juridiques du TASPAAT préparent les « dossiers de cas » avant les audiences en s’assurant que les dossiers sont complets, et ils travaillent avec les parties avant les audiences pour circonscrire les questions en appel.

À l’audience, les décideurs peuvent se faire aider par des avocats du Bureau des conseillers juridiques du Tribunal. Ces derniers peuvent assister aux audiences pour interroger les témoins et présenter des observations orales ou écrites au sujet de questions procédurales et juridiques. Le Bureau de liaison médicale du Tribunal peut aussi aider les décideurs en retenant les services de quelques-uns des meilleurs spécialistes en Ontario pour la production de rapports écrits sur les questions médicales complexes.

Comme le mandat du TASPAAT est un mandat d’investigation, plutôt que d’être un mandat accusatoire, les décideurs du TASPAAT peuvent obtenir de nouveaux éléments de preuve avant de rédiger leurs décisions pour s’assurer de tirer les bonnes conclusions. Après l’audience, les décideurs du TASPAAT peuvent demander aux avocats du Bureau de la conseillère juridique du président de les aider en passant leurs projets de décision en revue.

Enfin, les décideurs du TASPAAT ont accès à d’importantes ressources de soutien à la prise de décision sur le site Web public du TASPAAT. Ils peuvent y faire des recherches dans toutes les décisions du TASPAAT, lesquelles s’élèvent à plus de 62 000. Ils peuvent aussi y consulter les documents de travail médicaux du TASPAAT. Rédigés par quelques uns des meilleurs spécialistes en Ontario pour les gens n’appartenant pas à la profession médicale, ces documents de travail, qui sont très bien vus, traitent d’une variété de sujets soulevés dans les appels dont le TASPAAT est saisi.

f) Attentes du TASPAAT à l’égard de ses décideurs


Les décideurs du TASPAAT sont tenus de respecter des normes de conduite élevées. Le Code de conduite des membres du Tribunal vise à assurer la prise de décisions de qualité. Le Code énonce les normes de conduite régissant les responsabilités des décideurs du TASPAAT sur les plans professionnel et éthique dans les audiences et la prise de décisions. Il décrit aussi les responsabilités institutionnelles des décideurs envers leurs collègues, le président du TASPAAT et le TASPAAT lui-même. Les décideurs du TASPAAT sont tenus d’assurer que leurs décisions sont rendues rapidement et de tenir compte des décisions pertinentes du TASPAAT quand ils sont appelés à régler des questions déjà réglées par le passé. Enfin, les décideurs doivent adhérer à la Garantie de qualité des décisions du Tribunal.

3. Reconnaissance du travail du TASPAAT

Le monde juridique de même que les parties prenantes du régime de sécurité professionnelle et d’assurance contre les accidents du travail reconnaissent l’expertise du TASPAAT. Lors du symposium tenu en octobre 2010 à l’occasion du 25e anniversaire du TASPAAT, des conseillers et des parties prenantes du groupe des employeurs, du groupe des travailleurs blessés, de la CSPAAT et de l’appareil judiciaire ont tous partagé l’opinion que le TASPAAT est un tribunal décisionnel fort respecté et digne de confiance.

À ce symposium, le juge John Laskin de la Cour d’appel de l’Ontario a souligné la fiche presque parfaite du TASPAAT en matière de révision judiciaire. Il a décrit le TASPAAT comme un des plus importants tribunaux administratifs en Ontario et il a déclaré qu’il était juste de dire que le TASPAAT avait su gagner la confiance des cours de justice.

Monsieur David Mullan, qui, comme nous l’avons déjà noté, est un professeur émérite de la Faculté de droit de l’université Queen's et l’un des plus éminents spécialistes du droit administratif canadien, a indiqué que le TASPAAT est très respecté pour la prédictibilité et la cohérence de ses décisions. Il a souligné que le TASPAAT a déjà utilisé avec succès un certain nombre de techniques internes visant à aider les tribunaux administratifs à assurer la cohérence de leurs décisions. Au nombre de ces techniques, mentionnons : la formation continue des décideurs, la désignation de certaines décisions comme précédents jurisprudentiels clés et l’utilisation de comités tripartites dans les cas pouvant soulever des questions d’une importance particulière.

Enfin, M. Sid Ryan, président de la Fédération du travail de l’Ontario, a noté l’énorme succès du TASPAAT au fil des ans. Il a décrit le TASPAAT comme un organisme juste, ouvert, transparent, exempt de contrainte politique et idéologique et jouissant de la confiance du groupe des employeurs et de celui des travailleurs.

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